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一提到“縣衙”一詞，幾乎人人都知道它是指古代基層政府機構。然而古代的縣衙究竟是個什么樣子，它的布局、建筑式樣如何？出入其間的有些什么樣的人物、他們各自有些什么樣的職責，以及他們一般是如何來履行其職責的？縣衙的主要事務有哪些？縣衙是如何運轉的？它有著哪些辦事規(guī)則慣例？諸如此類的問題，就不是一般人能夠回答的了。事實上，即使翻閱一厚本一厚本的歷史著作，或者是查看汗牛充棟的古代官修正史，也仍然很難找到這方面的具體答案。

本系列就是試圖以明清時期的縣衙為例，向讀者描述古代縣衙的布局、坐落、景觀等的具體情況。盡可能如導游圖一般讓讀者對中國古代的縣衙有一個比較直觀的印象。

一

“縣”的起源

縣，并不是最早的地方基層政府組織。在3000多年前的周代，一個“封國”就是一個半獨立的政治單位，對于號稱“天子”的西周王朝，雖然有著定期朝聘、危急時刻勤王之類的政治義務，但是國內的政治狀況都是自主的。相應地，封國之下，國君的兄弟們也有機會分家出去，組成自己的“采邑”。這些“邑”與“國”之間的關系，如同“國”與“天子”的關系，保留有很大的自治權力。

到了春秋時期，天子的實力與威望一落千丈，諸侯國不再聽命于朝廷。而同樣的情況是，很多諸侯國與尾大不掉的采邑之間，也發(fā)生了經常性的沖突。為了在列國紛爭中凝聚國家實力，統(tǒng)一政令、統(tǒng)一指揮，一些國家開始設立“縣”，作為國家的基層單位，直接聽命于諸侯國。據(jù)《史記·秦本紀》記載，秦武公十年（公元前688年），“伐邽、冀戎，初縣之”，秦國攻擊并占領了西戎部族的邽（今天甘肅天水）、冀（今天甘谷東南）兩個地方，并在這兩個地方分別設立了縣；第二年又“初縣杜、鄭”，設置杜縣和鄭縣。這兩個地方都是秦國在擴張中攻滅了其他的諸侯小國而奪取的?！蹲髠鳌份d，定公十一年（公元前598年），楚國攻滅陳國后，先是設置了陳縣，后來在其他諸侯國的壓力下被迫恢復陳國。

東漢人許慎編寫的字典《說文解字》一書里，收了兩個“縣”字。一個是“県”，許慎解釋說，就是“到（倒）首也”，就是把“首”字倒過來、把人腦袋沖下倒吊起來的意思；另一個字是“縣”，許慎解釋說，就是“系也”，左邊部分就是前一個字，右邊加上“系”，表示綁人、吊人的繩索。這個字也就是今天的“懸”字，在許慎那個時代（東漢時期），懸掛和表示基層政府的“縣”都寫作“縣”。

為什么春秋時期會用這個字來表示新設立的地方政治組織及統(tǒng)治機構？我們從這個字義來看，“縣”原來就是指“孤懸在外”的邊遠地區(qū)、新征服地區(qū)的“危地”設立的統(tǒng)治機構。因此不能夠采用貴族分封采邑的老辦法，怎么能夠讓養(yǎng)尊處優(yōu)的貴族去冒這么大的風險呢？所以要由國君直接任命，直接向國君匯報擔負責任的平民官僚掌管，推行軍政一體化的統(tǒng)治制度。

隨著一些諸侯強國中央集權的加強，縣逐漸普遍成為各國的基層統(tǒng)治機構?！蹲髠鳌氛压迥辏ü?37年）提到，當時的晉國已經有了40多個縣。到了戰(zhàn)國時期，縣更加普及。公元前350年，商鞅主持秦國“變法”，把全國各基層統(tǒng)治單位全部改造為“縣”，由中央派遣縣令、縣長，直接向中央負責。隨著秦國并吞六國，縣制也就推行到了全國。

二

縣衙的分布

縣的設置，不再是政權機構細胞分裂式的簡單復制，而是成為中央集權國家的一個有機組成部分。若拿生物學來比喻的話，縣衙是君主專制中央集權政體這棵大樹的根系與枝葉，分布在主干的四周并供養(yǎng)著主干。

《漢書·百官公卿表》說：“縣大率方百里。其民稠則減，稀則曠?！笨梢?，縣的設置主要出發(fā)點是一個統(tǒng)治空間的概念，所統(tǒng)治的人口只是一個參考的系數(shù)，與縣衙的設置沒有直接的關聯(lián)。比如西漢有1587個縣級單位，清末全國有1482縣級單位。現(xiàn)在全國374個縣級市、1636個縣，合計2010個縣級單位?？h的數(shù)量增長顯然與人口增長不成比例。

“方百里”，就是一個一百里見方的正方形區(qū)域，正方形的每一邊長都是一百里。理想中的縣衙居中安置的話，那么政令的下達、信息的反饋都可以在一天之內實現(xiàn)，便于施行統(tǒng)治。農民繳納實物稅，養(yǎng)官兵的糧食、喂官馬的草料等等也都可以在一兩天內送達到縣衙，保證縣衙以及整個國家機器的運轉。

從原來“孤懸在外”的字義可以得知，從一開始縣衙就具有軍事?lián)c性質。事實也是如此，歷代都規(guī)定只有衙門所在的居民點才可以建造城墻，縣衙就在縣城之中，成為整個“方百里”區(qū)域內唯一具有嚴密防御設施的軍事?lián)c，縣境之內任何威脅都能形成軍事優(yōu)勢?？h以下的居民點都不允許建造圍墻，只有在一些特別情況下，比如說主要的交通要道口、渡口，或者是社會動蕩、盜賊蜂起的時期，才極其有限地予以特批，給予鎮(zhèn)、戍、軍、寨和堡之類的名目。

作為軍事?lián)c的縣城，從此出動的軍隊可以在一天左右時間趕到縣境內的出事地點，平息可能的叛亂事變；或者在遭到外敵攻擊時，只要能夠堅守兩到三天就有可能得到三四個鄰縣兵力的增援。

王貴祥《明代城池的規(guī)模與等級制度探討》通過大量地方志所載城池規(guī)模研究分析，認為明清時代存在一個基本的規(guī)模制度，縣城一般城周四至八里。而從軍事角度而言，守城一般至少每步（五尺為一步）一人，晝夜兩班。因此縣城的規(guī)模由縣城居民能夠被動員擔任守備的壯丁人數(shù)決定。這可以解釋為何明清時期縣城從城周一里至十幾里不等，差距極大。

三

縣衙的級別

唐代的時候，縣衙的級別分得非常細致。“京縣”縣令正五品，“畿縣”縣令正六品，“上縣”縣令從六品，“中縣”縣令正七品，“下縣”縣令從七品。明朝開始大大簡化了縣衙的級別。朝廷所在地的縣仍稱“京縣”，如明代南京應天府的上元縣（今南京市部分地區(qū)）、江寧縣，北京順天府的宛平縣、大興縣；清代盛京奉天府的承德縣，北京順天府的大興縣、宛平縣，這些縣的縣官級別要比一般的縣官高兩級。除此之外，全國所有的縣大小貧富都一律平級，縣官都是正七品。省布政使司、按察使司以及府衙門所在地的縣稱“首縣”或“附郭縣”，除了能夠比較容易接近上級外，在行政級別上絲毫不比其他的縣有什么優(yōu)越。

中國地域寬廣，各縣政務繁忙及難易程度是完全不一樣的。雖然所有的縣官的品級都是一樣的，但是按照同樣的標準委派官員的話，因為各位官員的能力不同，就會造成處理政務不適應的問題。為此明朝在將縣官品級劃一后不久，洪武十四年（1381年）就按照各縣負擔的賦稅數(shù)量來確定“繁”或“簡”。凡征糧七萬石以上的州、三萬石以上的縣就是“繁”，在這數(shù)額以下的就是“簡”，在挑選任命縣官時，要考慮到繁、簡的因素。以后又感到僅從賦稅角度劃分還不足以表現(xiàn)政務的難易，逐漸出現(xiàn)了更復雜的州縣層次劃分方法。到隆慶元年（1567年）吏部奉旨按照大小、繁簡、沖僻（交通條件）和難易這四項標準，將全國的縣劃分為上、中、下三等（《皇明奏疏類鈔·議天下郡縣繁簡疏》），并規(guī)定以后每十年評定一次。

和政務的難易程度相適應，明清縣官職位也都被劃分為幾個等級，分別任命。清朝入關后，劃分等級的標準簡化為四個方面：沖、繁、疲和難。到雍正六年（1728年）又進一步明確：“地當孔道者為沖，政務紛紜者為繁，賦多逋欠者為疲，民刁俗悍、命盜案多者為難?！保ㄒ姟秾m中檔案雍正朝奏疏》載雍正六年廣西布政使上奏）“沖”是指處于交通要道口的縣衙，因為軍事防御任務重，尤其是朝廷各級官員來往要經過，地方官員迎來送往事務很繁重。“繁”是指政務紛紜，一般也就是人口較多、經濟發(fā)達地區(qū)，各方面政府事務諸如動員出兵、賦役征收、科舉考試和物資調運等等，極其繁雜。“?！笔侵府?shù)馗F困，或者民眾反抗意識強，難以順利征收賦稅?！半y”是指當?shù)厣鐣刃虿睿洺３霈F(xiàn)人命盜賊案件，民風強悍、“刁頑”，喜歡打官司。

清朝按照這4個項標準進行劃分，將縣官職位分成簡缺、中缺、要缺和最要缺4個等級?！叭薄本褪锹毼?、崗位的意思。一個地方這四個字都全的，就是“最要缺”，要有過縣官經歷、而且考核成績不錯的人才可以擔任；有三個字的，就是“要缺”，也要有過縣官經歷的人擔任；有兩個字的，是為中缺，可由有佐貳官經歷、或在朝考中成績較好的人擔任；只有一個字或一個字都沒有的縣，就是“簡缺”，可以從初選官的人來擔任。凡最要缺、要缺往往由熟悉當?shù)厍闆r的地方督撫來任命，而中缺、簡缺由朝廷吏部直接任命。每個省的縣等級劃分必須要經過朝廷的批準。

根據(jù)《清史稿·地理志》來統(tǒng)計，清末全國大約有5％左右的縣定為四個字的“最要缺”，將近20％的縣定為三個字的“要缺”，30％左右的縣為兩個字的“中缺”，一個字的或沒有字的縣“簡缺”有45％左右。比如晚清的上海縣是屬于“沖繁疲難”四字俱全的最要缺，而附近的華亭縣為“繁疲難”的要缺，奉賢縣為“疲難”的中缺。整個江南地區(qū)，常州府、蘇州府和松江府所屬的縣沒有一個簡缺。

明清時雖然所有的縣官“缺”在官品上都是平級的，但是官品只表示朝廷發(fā)給的那一點微薄的俸祿，每個縣的貧、富和稅收，以及隨之而來的各類“陋規(guī)”的多少，才決定了縣官的真實收入水平。所以在官場上很早就把各地縣官缺分為“肥缺”“瘦缺”。有些地方算不上最貧困，但種種差事會讓縣官疲于應付，動輒得咎，就叫做“苦缺”。

文章來源：《文史天地》第274期

【復旦大學法學院教授、博士生導師，央視《法律與生活》主講人】

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中國古代縣衙的分布與級別

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